瞄准若干关键问题持续推进铁路改革

  展望“十四五”，中国铁路必将全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以国有企业改革“1+N”配套政策和2020年6月30日中央全面深化改革委员会审议通过的《国有企业改革三年行动方案（2020—2022年）》为主要依据，立足于铁路当前发展实际，瞄准铁路改革若干关键问题持续推进，在深化改革上迈出新步伐。

 

      铁路功能定位问题。目前，如何明确国有经济在铁路行业的功能定位与布局，以及国有经济如何在铁路各领域发挥作用，是全面深化铁路改革在政策层面的首要关键问题，处于“纲领”地位。纲举则目张，准确界定铁路及其各领域功能定位，实施分类改革、分类发展、分类监管、分类考核，从而为全面深化铁路改革其他问题创造有利条件。

 

     铁路网运关系问题。铁路网运合一高度融合的经营管理体制，使路网的公益性（或以公益性为主）与运营的商业性（或以商业性为主）、路网的垄断性与运营的竞争性相互交织、相互掣肘，是铁路混合所有制难以推进、公益性补偿机制难以形成制度性安排、竞争性环节市场化改革难以展开的体制性障碍。如何优化铁路网运关系，是全面深化铁路改革在实践层面的首要关键问题。

 

    铁路现代企业制度问题。党的十八届三中全会明确提出，必须适应市场化、国际化的新形势，进一步深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。我国铁路除了工程、装备领域企业之外，国铁集团及所属18个铁路局集团有限公司、3个专业运输公司的现代企业制度建设有待进一步完善。

 

铁路混合所有制问题。发展铁路混合所有制不仅可以提高铁路国有企业的控制力和影响力，还能够提升铁路企业的竞争力。当前国铁集团及其所属企业国有资本均保持较高比例甚至达到100%，股份制改革在运输主业企业中还不够普遍，铁路国有资本总体影响力与控制力有待提高。

 

     铁路投融资体制问题。虽然目前从国家、各部委到各地方都出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策，但是效果远不及预期，铁路基建筹资方式还单一，阻碍社会资本进入铁路领域的“玻璃门”尚未打破，“市场失效”现象在铁路投融资领域客观存在，权益类融资和直接融资比例较低。

 

     铁路债务处置问题。2016年是“十三五”开局之年，当年中国铁路总公司负债已达4.72万亿元（较上年增长15%），还本付息就达到6203亿元（较上年增长83%）；随着《中长期铁路网规划（2016—2030）》的不断推进，铁路债务总体规模进一步扩大，截至2020年上半年已经达到5.59万亿元，铁路债务风险防控和可持续发展难度加大。

 

     铁路运输定价机制问题。目前，铁路运输定价、调价机制还比较僵化，适应市场的能力还比较欠缺，不利于巩固和扩大运输结构调整成果。建立科学合理、随着市场动态调整的铁路运价机制，对于促进交通运输供给侧结构性改革、促进运输结构调整、促进各种运输方式合理分工具有重要意义。

 

     铁路公益性补偿机制问题。我国修建了一定数量的公益性铁路，国家铁路企业承担着大量公益性运输。当前铁路公益性补偿机制存在制度设计缺失、补偿对象不明确、补偿方式不完善、补偿效果不明显、监督机制缺乏等诸多问题。公益性补偿机制设计应从公益性补偿原理、补偿主体和对象、补偿标准、保障机制等方面，形成系统制度安排。

 

   铁路企业运行机制问题。目前，国家铁路企业运行机制仍受制于国铁集团、铁路局集团两级法人管理体制，现代企业制度、企业治理结构有待进一步完善，铁路企业运行的有效性和市场化不足。18个铁路局集团有限公司在改制时虽然冠以“中国铁路”之名，但仍然只有区域性公司之实，面向全国提供货运服务时经常显得力不从心；中铁快运、中铁集装箱、中铁特货三大专业运输公司虽有网络优势，但处于国铁集团、铁路局集团两级法人管理体制的边缘，难以成为全网型现代物流企业，与同时代起步的头部物流企业相比存在一定差距。

 

     铁路监管体制问题。铁路行业已于2013年3月实现了政企分开，但目前在市场准入、运输安全、服务质量、出资人制度、国有资产保值增值等方面的监管还有待加强，存在监管保障能力不足、监管职能分散等问题，适应政企分开新形势的铁路监管体制有待进一步完善。

 

      铁路改革保障机制问题。目前，铁路改革在党的领导、顶层设计、法律法规、技术支撑、人力资源、社会舆论等方面没有形成合力，个别方面还比较薄弱。2017年以来，原中国铁路总公司克服发展、安全、经营、稳定等多方面挑战，实施了17家非运输企业、18家铁路局以及铁总本级的改制，在深化铁路改革方面取得了重大成果，并在改制后进行了工电供整合、货运组织改革等方面的积极探索，但在改革总体进程上与中央关于国资国企改革要求相对照，仍然存在一定差距。习近平总书记曾多次指出，全面深化改革要“坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合”。鉴于铁路在国民经济与社会发展中的重要地位，全面深化铁路改革具有全局性、长远性、跨地区、跨部门等特点，涉及经济社会各方面利益，仅依靠个别部门或个别企业“摸着石头过河”容易贻误改革时机。笔者建议在“十四五”初期国家层面尽早出台关于全面深化铁路改革的指导意见，以加强铁路改革顶层设计，并在法律法规、技术支撑、人力资源以及社会舆论等保障层面形成合力，从而完善铁路改革保障机制，确保铁路改革有序进行。

 

      铁路改革目标路径问题。党的十八届三中全会以来，通信、电力、油气等重要行业和关键领域改革已取得重大突破，但关于铁路改革的顶层设计尚未形成。个别非官方的改革方案对我国国情与铁路的实际情况缺乏全面考虑，对铁路广大干部职工造成了较大困扰。“十四五”是全面深化铁路改革的关键时期，为避免出现“谣言满天飞”“改革折返跑”现象发生，当前急需结合我国铁路实际研究确定铁路改革的目标与路径，确保全面深化铁路改革尽量少受或不受不利因素影响而持续推进。

 

       “十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是建设最完备的铁路网、最发达的高铁网、实现高质量发展的关键五年。贯彻落实十九届五中全会精神，全面深化铁路改革，以改革促发展，以发展保障改革，力争率先建成现代化铁路强国，继续为全面建设社会主义现代化国家提供强大的运力支撑。